陕西省人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见

    陕政发〔2016〕17号

各设区市人民政府,省人民政府各工作部门、各直属机构:

根据《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)要求,结合我省实际,现就改革和完善国有资产管理体制提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。按照党中央、国务院和省委的决策部署,坚持和完善社会主义基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持服务于我省改革发展大局,尊重市场经济规律和企业发展规律,正确处理好政府与市场的关系,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,真正确立国有企业的市场主体地位,推进我省国有资产监管机构职能转变,适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态,不断增强我省国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,为陕西经济追赶超越作出积极贡献。

(二)基本原则。

坚持问题导向。以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,针对我省国有资产管理体制不完善、监督机制不健全、运营和配置效率不高等问题,进一步推动以管资本为主加强国有资产监督,加快建立科学有效的国有资产管理体制机制。

坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能,依法确立国有企业的市场主体地位,建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开,确保国有企业依法自主经营,激发企业活力、创新力和内生动力。

坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求,以管资本为主,以资本为纽带,以产权为基础,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。

坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求,推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开,切实增强企业活力,提高国有资本运营效率;该管的科学管好,严格防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。

坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系,突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性,以重点领域为突破口,先行试点,分步实施,统筹谋划,协同推进相关配套改革。

二、切实推进我省国有资产监管机构职能转变

(三)进一步明确国有资产监管机构的职责定位。按照政企分开、政资分开的要求,进一步完善国有资产监管机构建设,落实国有资产保值增值责任。全省各级国有资产监管机构作为政府直属特设机构,根据授权代表本级政府对监管企业依法履行出资人职责,科学界定国有资产出资人监管的边界,专司国有资产监管,不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权。以管资本为主,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,更好服务于全省经济社会发展,实现国有资产保值增值。发挥国有资产监管机构专业化监管优势,逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。

(四)突出国有资产监管重点。根据我省总体部署,加强战略规划引领,改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式,遵循市场机制,规范调整存量,科学配置增量,加快优化国有资本布局结构。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测,强化国有产权流转环节监管,加大国有产权进场交易力度。按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。改进考核体系和办法,综合考核资本运营质量、效率和收益,以经济增加值为主,并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。着力完善激励约束机制,将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合,严格规范国有企业领导人员薪酬分配。建立健全与劳动力市场基本适应,与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推动监管企业不断优化公司法人治理结构,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,建立国有企业领导人员分类分层管理制度。强化国有资产监督,加强和改进外派监事会制度,建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。

(五)切实推进国有资产监管机构职能转变。围绕增强监管企业活力和提高效率,聚焦监管内容,该管的要科学管理、决不缺位,不该管的要依法放权、决不越位。探索将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使;将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;加强对企业集团的整体监管,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,由一级企业依法依规决策;将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能,归位于相关政府部门和单位。对现有国资监管规章制度进行清理,着力推进依法监管。

(六)有效提升国有资产监管方式和手段。大力推进依法监管,着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,更多运用法治化、市场化的监管方式,切实减少出资人审批核准事项,改变行政化管理方式。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事,将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位,在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面,实施更加精准有效的分类监管。根据监管要求,调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置,建立监管权力清单和责任清单,优化监管流程,提高监管效率。建立出资人监管信息化工作平台,推进监管工作协同,实现信息共享和动态监管。完善国有资产和国有企业信息公开制度,设立统一的信息公开网络平台,在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下,依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况,以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息,建设阳光国企。

三、推动我省国有资本授权经营体制改革

(七)进行改组组建国有资本投资、运营公司试点。在省属企业选择2-3户企业开展试点,主要通过划拨现有国有企业的国有股权,以及国有资本经营预算注资组建,以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标,通过股权运作、价值管理、有序进退等方式,促进国有资本合理流动,实现保值增值;或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立,以服务全省经济和社会发展、提升产业竞争力为主要目标,在关系我省经济和社会发展的重要行业和关键领域,通过开展投资融资、产业培育和资本整合等,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构。

(八)准确把握国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。各级政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。各级国有资产监管机构按照“一企一策”原则,明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式,依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责,作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,维护股东合法权益,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。我省根据实际情况,选择开展省政府直接授权国有资本投资、运营公司试点工作,在总结经验的基础上推开。

(九)明确国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规,对所出资企业依法行使股东权利,以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主,建立财务管控模式,重点关注国有资本流动和增值状况;或以对战略性核心业务控股为主,建立以战略目标和财务效益为主的管控模式,重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。

四、进一步优化我省国有资本配置和提高运营效率

(十)完善国有资本布局和结构调整机制。各级政府有关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。各级国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求,制订国有企业布局结构调整的实施方案,建立健全国有资本进退机制,制定国有资本投资负面清单,推动国有资本更多投向促进全省产业结构调整、转型升级的重点行业和领域。

(十一)加快推进国有资本优化重组。坚持以市场为导向、以企业为主体,有进有退、有所为有所不为,优化国有资本布局结构,提高国有资本流动性,增强国有经济整体功能和提升效率。按照国有资本布局结构调整要求,加快推动国有资本向符合我省产业发展方向的重要行业、关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向产业链关键环节和价值链高端领域集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业,建立健全优胜劣汰市场化退出机制,加快淘汰落后产能和化解过剩产能,处置低效无效资产。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。推动国有企业混合所有制改革,实现国有资本和社会资本更好融合。

(十二)逐步完善国有资本收益管理制度。各级财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全省国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度,根据我省经济和社会发展战略及国有资本布局结构调整要求,提出国有资本收益上交比例建议,报同级政府批准后执行。在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中,根据国家要求将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有,分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

五、实行经营性国有资产集中统一监管

(十三)明确经营性国有资产集中统一监管的职能部门和责任分工。按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开的要求,授权国有资产监督管理机构对经营性国有资产实施集中统一监管。按照谁主管、谁负责的原则,由主管部门负责所属企业改制脱钩和移交工作,结合事业单位分类改革、经营性事业单位转企改制等工作,稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

(十四)制定经营性国有资产集中统一监管实施方案。按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则,制订经营性国有资产集中统一监管实施方案,明确经营性国有资产集中统一监管的原则要求、职责分工、时间表和路线图。对具备条件的企业可以采取直接纳入、整合纳入等方式进入国有资产监管系统;对不具备条件的企业依据国家政策,通过改制退出或破产清算规范处置。

(十五)规范经营性国有资产集中统一监管的程序和要求。严格遵守国家法律法规和财经纪律,在做好清产核资和财务审计等工作的基础上,“一企一策”制定改制脱钩和移交方案,做好债权债务清理和职工安置工作。

六、统筹推进各项配套改革

(十六)进一步推进政府职能转变。各级政府部门要切实减少行政审批事项,大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项,区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能,为国有资产管理体制改革完善提供环境条件。稳步推进我省自然垄断行业改革,实行网运分开、特许经营。加快推进价格机制改革,严格规范政府定价行为,完善市场发现、形成价格的机制。推进行政性垄断行业成本公开、经营透明,发挥社会监督作用。

(十七)认真落实改革配套政策。落实和完善我省国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策,切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任,完善国有企业退出的相关政策,依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。

(十八)稳妥处置历史遗留问题。系统研究加快剥离企业办社会职能,针对“三供一业”(供水、供电、供热和物业管理)、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等问题,制定统筹规范、分类施策的措施,建立政府和国有企业合理分担成本的机制。国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。

金融、文化等国有企业的改革,中央另有规定的依其规定执行。

各地要结合本地实际,制定具体改革实施方案,确保本级国有资产管理体制改革顺利进行,全面完成各项改革任务。

陕西省人民政府

2016年4月25日