国务院关于进一步加强文物工作的指导意见

    国发〔2016〕17号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

为切实加强文物工作,进一步发挥文物资源在传承和弘扬中华优秀传统文化、实现中华民族伟大复兴中国梦中的重要作用,现提出如下意见。

一、重要意义

中华民族具有五千多年连绵不断的文明历史,创造了博大精深的中华文化,留下了极其丰厚的文化遗产。文物是不可再生的珍贵文化资源,是国家的“金色名片”,是中华民族生生不息发展壮大的实物见证,是传承和弘扬中华优秀传统文化的历史根脉,是培育和践行社会主义核心价值观的深厚滋养。加强文物保护,让收藏在博物馆里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来,对于传承中华优秀传统文化、满足人民群众精神文化需求、提升国民素质、增强民族凝聚力、展示文明大国形象、促进经济社会发展具有十分重要的意义。

近年来,在党中央、国务院的高度重视下,我国文物事业取得了显著成就。全社会保护文物的意识进一步增强,文物保护基础工作不断夯实,资源状况基本摸清,保护经费和保护力量持续增长,保护状况明显改善,博物馆建设步伐加快,公共文化服务水平稳步提高,文物利用的广度深度不断拓展,文物拍卖市场管理逐步规范,文物对外交流合作日益扩大,文物事业呈现出前所未有的良好态势。同时也应看到,随着经济社会快速发展,文物保护与城乡建设的矛盾日益显现,随着文物数量大幅度增加,文物保护的任务日益繁重,文物工作面临着一些新的问题和困难。全社会保护文物的法治观念有待提升,文物保护的配套法规体系尚需完善;一些地方履行文物保护的责任不到位,法人违法行为屡禁不止;一些文物保护单位因自然和人为因素遭到破坏,一些革命文物的保护没有得到足够重视,尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物消失加快;文物建筑火灾事故多发,盗窃盗掘等文物犯罪屡打不止;文物执法力量薄弱,执法不严、违法不究现象时有发生;文物拓展利用不够,文物保护管理的能力建设有待加强。面对文物保护的严峻形势和突出问题,必须增强紧迫感和使命感,本着对历史负责、对人民负责、对未来负责的态度,采取切实有效措施,进一步加强新时期的文物工作。

二、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针,深入挖掘和系统阐发文物所蕴含的文化内涵和时代价值,切实做到在保护中发展、在发展中保护,努力为建设社会主义文化强国作出更大贡献。

(二)基本原则。坚持公益属性。政府在文物保护中应发挥主导作用,公平对待国有和非国有博物馆,发挥文物的公共文化服务和社会教育功能,保障人民群众基本文化权益,拓宽人民群众参与渠道,共享文物保护利用成果。

坚持服务大局。始终把保护文物、传承优秀传统文化、建设共有精神家园作为文物工作服务大局的出发点和落脚点,统筹协调文物保护与经济发展、城乡建设、民生改善的关系,充分发挥文物资源传承文明、教育人民、服务社会、推动发展的作用。

坚持改革创新。深化行政管理体制改革,简政放权、放管结合、优化服务,破除影响文物事业发展的体制机制障碍。更新观念,协同创新,发挥社会各方面参与文物保护利用的积极性。

坚持依法管理。完善文物法律法规体系,全面落实法定职责,健全依法决策机制,强化责任追究。加大执法力度,严肃查处违法行为,严厉打击文物犯罪。

(三)主要目标。到2020年,文物事业在传承中华优秀传统文化、弘扬社会主义核心价值观、推动中华文化走出去、提高国民素质和社会文明程度中进一步发挥重要作用;文物资源状况全面摸清,全国重点文物保护单位、省级文物保护单位保存状况良好,市县级文物保护单位保存状况明显改善,尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护措施得到落实;馆藏文物预防性保护进一步加强,珍贵文物较多的博物馆藏品保存环境全部达标;文物保护的科技含量和装备水平进一步提高,文物展示利用手段和形式实现突破;主体多元、结构优化、特色鲜明、富有活力的博物馆体系日臻完善,馆藏文物利用效率明显提升,文博创意产业持续发展,有条件的文物保护单位基本实现向公众开放,公共文化服务功能和社会教育作用更加彰显;文物法律法规体系基本完备,文物保护理论架构基本确立,行业标准体系和诚信体系基本形成;文物行业人才队伍结构不断优化,专业水平明显提升;文物执法督察体系基本建立,执法力量得到加强,安全责任体系更加健全,安全形势明显好转;社会力量广泛参与文物保护利用格局基本形成,文物保护成果更多惠及人民群众,文物资源促进经济社会发展的作用进一步增强,促进中外人文交流的作用进一步发挥。

三、明确责任

(一)落实政府责任。各级人民政府要进一步提高对文物保护重要性的认识,敬重祖先留下来的珍贵遗产,依法履行管理和监督责任。地方人民政府要切实履行文物保护主体责任,把文物工作列入重要议事日程,作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考;建立健全文物保护责任评估机制,每年对本行政区域的文物保存状况进行一次检查评估,发现问题及时整改。

(二)强化主管部门职责。要支持文物行政部门依法履行职责,加强文物行政机构建设,优化职能配置。文物保护,基础在县。县级人民政府应根据本地文物工作实际,明确相关机构承担文物保护管理职能。各级文物行政部门要深化行政管理体制改革,转变职能,强化监管,守土尽责,敢于担当。

(三)加强部门协调。各地要建立由主管领导牵头的文物工作协调机制,地方各级人民政府相关部门和单位要认真履行依法承担的保护文物职责。在有关行政许可和行政审批项目中,发展改革、财政、住房城乡建设、国土资源、文物等部门要加强协调配合。建立文物、文化、公安、住房城乡建设、国土资源、环境保护、旅游、宗教、海洋等部门和单位参加的行政执法联动机制,针对主要问题适时开展联合检查和整治行动。发挥全国文物安全工作部际联席会议作用,公安、海关、工商、海洋、文物等部门和单位要保持对盗窃、盗掘、盗捞、倒卖、走私等文物违法犯罪活动的高压态势,完善严防、严管、严打、严治的长效机制,结案后应及时向文物行政部门移交涉案文物。加强文物行政执法和刑事司法衔接,建立文物行政部门和公安、司法机关案情通报、案件移送制度。工业和信息化、文物等部门和单位要共同推进文物保护装备产业发展。教育部门要在文物工作急需人才培养方面给予支持和倾斜。

四、重在保护

(一)健全国家文物登录制度。完善文物认定标准,规范文物调查、申报、登记、定级、公布程序。抓紧制定不可移动文物的降级撤销程序和馆藏文物退出机制。建立国家文物资源总目录和数据资源库,全面掌握文物保存状况和保护需求,实现文物资源动态管理,推进信息资源社会共享。

(二)加强不可移动文物保护。对存在重大险情的各级文物保护单位应及时开展抢救性保护,在项目审批上开辟“绿色通道”,在资金安排上予以保障;组织实施一批具有重大影响和示范意义的文物保护重点项目;加强文物日常养护巡查和监测保护,提高管理水平,注重与周边环境相协调,重视岁修,减少大修,防止因维修不当造成破坏。文物保护工程要遵循其特殊规律,依法实行确保工程质量的招投标方式和预算编制规范。加强长城保护。注重革命文物的维修保护。加强大遗址保护和国家考古遗址公园建设。开展水下考古调查,基本掌握水下文物整体分布和保存状况,划定水下文物保护区,实施一批水下文物保护重点工程,加快建设国家文物局水下文化遗产保护中心南海基地,研究建立涵括水下文化遗产的海洋历史文化遗址公园。做好世界文化遗产申报和保护管理工作,加快世界文化遗产监测预警体系建设。

(三)加强城乡建设中的文物保护。高度重视城市改造和新农村建设中的文物保护,突出工作重点,区分轻重缓急,加强历史文化名城、村镇、街区和传统村落整体格局和历史风貌的保护,防止拆真建假、拆旧建新等建设性破坏行为;涉及各级文物保护单位建设控制地带和地下文物埋藏区的建设项目,应当严格按照文物保护法律法规的规定办理相关手续;不可移动文物不得擅自迁移、拆除,因建设工程确需迁移、拆除的,应当严格按照文物保护法律法规的规定办理相关手续。做好基本建设中的考古调查、勘探、发掘和文物保护工作,搞好配合,提高时效。研究制定文物保护补偿办法,依法确定补偿对象、补助范围等内容。利用公益性基金等平台,采取社会募集等方式筹措资金,解决产权属于私人的不可移动文物保护维修的资金补助问题,使文物所有者和使用者更好地履行保护义务。

(四)加强文物保护规划编制实施。要将文物行政部门作为城乡规划协调决策机制成员单位,按照“多规合一”的要求将文物保护规划相关内容纳入城乡规划。国务院文物行政部门统筹指导各级文物保护单位保护规划的编制工作。全国重点文物保护单位保护规划由省级人民政府组织编制,经国务院文物行政部门审核同意后公布实施。地方各级人民政府要及时核定本行政区域相应级别的文物保护单位和不可移动文物名录,依法划定文物保护单位保护范围和建设控制地带,并通过政务信息平台向社会公开,接受社会监督。